Připomínky k návrhu zákona o ochraně zdraví před návykovými látkami

Ministerstvo zdravotnictví dne 26. 1. 2015 zaslalo do vnějšího připomínkového řízení další verzi návrhu nového tzv. tabákového zákona (stalo se tak také 27. 11. 2014 a 22. 4. 2013).

Tento příspěvek uvádí připomínky k aktuální verzi, které se budu snažit prosadit prostřednictvím některého z připomínkových míst. Navzdory počtu a závažnosti připomínek musím předeslat, že aktuální verze návrhu je mnohem lepší než platný stav. Otázkou však je, v jaké verzi bude návrh nakonec schválen a zda se tak vůbec stane. 

Zcela nerealistická je navrhovaná účinnost 1. 1. 2016. Termín pro zaslání připomínek je 23. 2. 2015. Následovat budou měsíce jejich vypořádávání. Pokud si vláda návrh osvojí, předloží jej do Poslanecké sněmovny nejdříve kolem poloviny roku. Projednávání minulého a předminulého návrhu trvalo od předložení Poslanecké sněmovně do podpisu prezidenta republiky dlouhých dva a půl roku. Kdyby se podobný scénář opakoval, opět by celý návrh spadnul pod stůl s koncem volebního období.

Návrh řešící nejznámější z kontroverzních témat, kterým je zákaz kouření v restauracích a barech, přitom Poslanecké sněmovně již 18. 7. 2014 předložila skupina poslanců. Jeho schválení by mohlo urychlit projednávání budoucího vládního návrhu. Ministr zdravotnictví Svatopluk Němeček se však postavil proti poslaneckému návrhu, a tak vzbudil velké pochybnosti o svých skutečných záměrech. Dne 24. 10. 2014 poslanecké kluby ČSSD a KSČM vetovaly možnost schválení poslaneckého návrhu již v prvém čtení. K dokončení prvého čtení v Poslanecké sněmovně dodnes „nezbyl čas“.

I v současné Poslanecké sněmovně tedy existuje silná snaha zákaz kouření v restauracích a barech vůbec neprojednat, přestože pro zákaz je údajně nejméně 130 poslanců. Je zřejmé, že cesta budoucího vládního návrhu, který obsahuje celou řadu kontroverzních témat, bude ještě složitější.

Nekomplexnost kontroly tabáku

Návrh zákona neřeší tabákovou problematiku komplexně. Návrh vůbec neupravuje výši zdanění tabákových výrobků, reklamu a propagaci tabáku a sponzorování tabákovými společnostmi ani výrobu tabákových výrobků.

Návrh by proto měl také:

• zvýšit spotřební daň z tabákových výrobků nad minimální limit dle směrnic Evropské unie (takové opatření může plně kompenzovat výpadek z příjmů státního rozpočtu v souvislosti se vznikem Státního fondu integrované protidrogové politiky a působit preventivně zejména na mladistvé),
• úplně zakázat reklamu a propagaci tabáku a sponzorování tabákovými společnostmi, k čemuž se Česká republika zavázala čl. 13 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku (aktuální úprava je nekomplexní a obsahuje maximální výjimky připuštěné směrnicemi Evropské unie),
• zavést tzv. jednotné balení tabákových výrobků a grafické zdravotní varování, doporučené Rámcovou úmluvou o kontrole tabáku a rozvedené v Pokynech týkajících se tabákové reklamy, propagace a sponzorství provádějících čl. 13 FCTC z roku 2008, Částečných pokynech týkajících se regulace složení tabákových výrobků a regulace zveřejnění informací o tabákových výrobcích provádějících čl. 9 a 10 FCTC z roku 2010 a Pokynech týkajících se balení a značení tabákových výrobků provádějících čl. 11 FCTC z roku 2008.

Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření

Návrh obsahuje výjimky za zákazů kouření v tzv. stavebně odděleném prostoru.

„Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření“ je v rozporu s první zásadou Pokynů k čl. 8 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku. Neexistuje technické řešení, které by účinně zabránilo pronikání tabákového kouře z prostoru vyhrazeného ke kouření. Osoby v ostatních částech tedy nadále budou vystaveny tabákovému kouři.

Ačkoli lze přivítat, že se množství míst s prostorem vyhrazeným ke kouření v návrhu snižuje, nelze je z výše uvedeného důvodu principiálně vůbec připustit. Otevřely by se tak dveře návrhům, aby prostor vyhrazený ke kouření byl nakonec uzákoněn i v dalších případech.

Není legitimní výjimka pro uzavřená psychiatrická oddělení a jiná zařízení pro léčbu závislostí ani nově navržená výjimka pro spinální jednotky a spinální rehabilitační jednotky (komplexní zákaz platí ve většině států Evropské unie: http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/smoke-free_implementation_report_en.pdf).

Alternativně je třeba výslovně zakotvit povinnost (s odpovídající sankcí) stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření v přítomnosti osob, které zde kouří, vhodnými a dostatečnými prostředky větrat do prostor mimo stavbu a zajistit v přítomnosti těchto osob uzavření stavebních výplní tak, aby nedocházelo k pronikání kouře do prostor, kde je kouření tímto zákonem zakázáno. Aktuálně je v návrhu pouze požadavek na to, aby to bylo možné, nikoli aby se tak skutečně dělo.

Aby se nestalo, že stavebně odděleným prostorem vyhrazeným ke kouření bude celá provozovna kromě nějakého malého kumbálu kdesi vzadu (např. toaleta), je třeba doplnit další podmínky. Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření:

1. nesmí zároveň sloužit jako průchod do prostor, kde je kouření tímto zákonem zakázáno,
2. nesmí zaujímat větší část plochy veřejně přístupných prostor.

Stavebně odděleným prostorem vyhrazeným ke kouření by se tedy měla rozumět prostorově uzavřená část stavby, vymezená podlahou, stropem nebo konstrukcí krovu a pevnými stěnami s uzavíratelnými stavebními výplněmi, jako jsou okna a dveře, která je v přítomnosti osob, které kouří, vhodnými a dostatečnými prostředky větrána do prostor mimo stavbu a ve které jsou v přítomnosti těchto osob stavební výplně automatickým zavíracím systémem uzavřeny tak, aby nedocházelo k pronikání kouře do prostor, kde je kouření tímto zákonem zakázáno; stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření nesmí zároveň sloužit jako průchod do prostor, kde je kouření tímto zákonem zakázáno, a nesmí zaujímat větší část plochy veřejně přístupných prostor.

Zákaz kouření na vnitřních pracovištích

Návrh nijak neřeší kouření na pracovištích.

Stávající úprava zákoníku práce je zcela nedostatečná (typickým příkladem je stav dnešních restaurací, ale jde o všechna pracoviště, kde zaměstnavatel nedbá práva zaměstnanců na bezpečnost a ochranu zdraví při práci a kouření sám dobrovolně nezakázal). Česká republika se přitom čl. 8 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku zavázala přijmout a zavést opatření poskytující ochranu před vystavováním se tabákovému kouři na vnitřních pracovištích.

Proto je třeba zavést veřejnoprávní zákaz kouření na vnitřních pracovištích v tomto zákoně a výslovně stanovit povinnost zaměstnavatele zajistit ochranu zaměstnanců před expozicí tabákovému kouři na pracovištích a zajistit dodržování zákazu kouření ve vnitřních prostorách pracovišť a zákazu kouření stanoveného zvláštními právními předpisy.

Zákaz kouření ve společných částech bytových domů

Návrh nijak neřeší kouření ve společných částech bytových domů.

Lidé jsou škodlivým účinkům tabákového kouře nedobrovolně vystavováni nejen na veřejně přístupných místech a pracovištích, ale i ve svém vlastním obydlí, kouří-li jim někdo na společné chodbě domu.

Současná pouze teoretická možnost obrátit se na soud soukromoprávní žalobou z imisí je zcela nedostatečná a nevhodná, a to jak pro poškozené, tak pro škůdce. Soudní řízení může zásadním způsobem rozvrátit sousedské vztahy a vést k závadnému chování proti občanskému soužití. Soudní řízení v této věci by bylo nepřiměřeně dlouhé (nelze se jím efektivně bránit proti právě probíhajícímu protiprávnímu jednání), finančně velmi nákladné (jak pro žalobce, tak pro toho, kdo v řízení neuspěje) a hlavně zcela zbytečné (zatímco u imisí, jako jsou hluk nebo vibrace, lze hledat „míru přiměřenou poměrům“, která rozhodně nesmí být vyšší než hygienické limity, v případě tabákového kouře, který zdraví nezávadnou míru nemá a škodí vždy, je dokazování v tomto smyslu bezpředmětné).

Proto je třeba i v tomto případě nastavit veřejnoprávní pravidlo, které dopředu jasně stanoví, jaké chování není přípustné. Podobným případem je současný přestupek rušení nočního klidu.

Řešením je zákaz kouření ve společných částech nemovité věci v bytovém spoluvlastnictví a společných částech v budově ve vlastnictví nebo ve spoluvlastnictví bytového družstva.

Zákaz kouření do obydlí jiného

Návrh nijak neřeší ochranu před kouřem „od souseda“.

Lidé jsou škodlivým účinkům tabákového kouře nedobrovolně vystavováni nejen na veřejně přístupných místech a pracovištích, ale i ve svém vlastním obydlí, kouří-li jim někdo „do okna“.

Současná pouze teoretická možnost obrátit se na soud soukromoprávní žalobou z imisí je zcela nedostatečná a nevhodná, a to jak pro poškozené, tak pro škůdce. Soudní řízení může zásadním způsobem rozvrátit sousedské vztahy a vést k závadnému chování proti občanskému soužití. Soudní řízení v této věci by bylo nepřiměřeně dlouhé (nelze se jím efektivně bránit proti právě probíhajícímu protiprávnímu jednání), finančně velmi nákladné (jak pro žalobce, tak pro toho, kdo v řízení neuspěje) a hlavně zcela zbytečné (zatímco u imisí, jako jsou hluk nebo vibrace, lze hledat „míru přiměřenou poměrům“, která rozhodně nesmí být vyšší než hygienické limity, v případě tabákového kouře, který zdraví nezávadnou míru nemá a škodí vždy, je dokazování v tomto smyslu bezpředmětné).

Proto je třeba i v tomto případě nastavit veřejnoprávní pravidlo, které dopředu jasně stanoví, jaké chování není přípustné. Podobným případem je současný přestupek rušení nočního klidu.

Přestupku se dopustí ten, kdo kouří tak, že jeho kouř bez souhlasu třetí osoby proniká do jejího obydlí.

Zákaz kouření na nekrytých nástupištích

Návrh ponechává zákaz kouření pouze pod přístřešky.

Zákaz kouření na nekrytých nástupištích platný do 30. 6. 2010 ve společnosti zdravě zakořenil a dodnes působí mimoprávně – ohleduplní kuřáci postávají opodál. Jeho zrušení pro údajné definiční nedostatky (překlenutelné výkladem kontrolních orgánů nebo definicí jako ve slovenském zákoně na ochranu nekuřáků) bylo chybou. Jeho zrušení dnes fakticky znamená konec jakýchkoli snah vynucovat zákaz kouření i pod přístřešky (zákaz kouření je příliš úzký, aby vůbec byl kontrolovatelný). Bylo by proto vhodné jej obnovit.

Zákaz kouření ve věznicích

Návrh kouření ve věznicích nijak neřeší. Poslední novela zákona o výkonu trestu odnětí svobody pouze výslovně opravňuje ředitele věznice zakázat kouření na některých místech.

Ústavní soud České republiky i Evropský soud pro lidská práva konstatoval porušování práv vězňů vystavovaných tabákovému kouři. Proto je velmi žádoucí zavést nekuřácké prostředí i ve věznicích, jako je tomu v řadě států Evropské unie.

Kouření ve vnějším prostoru provozovny stravovacích služeb

Návrh obsahuje úplný zákaz kouření pouze ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb. Celý vnější prostor je proto kuřácký, aniž by byl jako takový označen značkou „Kouření povoleno“.

Namísto úplného zákazu kouření pouze ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb je žádoucí stanovit zákaz v celém prostoru (tedy i vnějším prostoru, tzv. zahrádce) s tím, že provozovatel může ke kouření vyhradit spojitou část vnějšího prostoru o méně než polovině míst k sezení.

Alternativně je možné stanovit pouze zákaz kouření v prostoru provozovny stravovacích služeb s tím, že provozovatel může ke kouření vyhradit vnější prostor provozovny. Na kuřáckém charakteru vnějšího prostoru se tedy nic nezmění, pokud se tak rozhodne provozovatel a prostor označí značkou „Kouření povoleno“. Lze předpokládat, že díky tomuto znění by někteří provozovatelé kouření ve vnějším prostoru nepovolili. Zákon by jim pak poskytnul možnosti, jak zákaz kouření ve vnějším prostoru zajistit, které by v případě původně navrhovaného znění neměli (porušení provozovatelem nad rámec zákona stanoveného zákazu není přestupek).

Používání elektronických cigaret a kouření v dopravních prostředcích

Návrh obsahuje zákaz používání elektronických cigaret ve všech dopravních prostředcích, naopak zákaz kouření se vztahuje pouze na dopravní prostředky veřejné dopravy.

Důvodová zpráva nevysvětluje, proč je vhodné zavést zákaz používání elektronických cigaret ve všech dopravních prostředcích (nejen veřejných, ale též soukromých, např. osobních automobilech). K úplnému zákazu používání elektronických cigaret ve všech dopravních prostředcích není důvod, zvláště za situace, kdy kouření zde zakázáno není.

Vhodné by bylo po vzoru Velké Británie zakázat kouření ve vozidlech, v nichž cestují osoby mladší 18 let.

Zmírnění rigidity označení zákazu kouření

Návrh obsahuje povinnost provozovatelů označovat prostory, kde je kouření zakázáno, jediným přesně vymezeným vzorem přesně určeného tvaru.

Jeden typ přesného vzoru grafické značky „Kouření zakázáno“ není vhodný pro všechny situace. Aby bylo dosaženo souladu zákonné úpravy a bohaté praxe, lze při zachování sledovaného účelu ustanovení zmírnit obdobně, jako tomu bylo do 30. 6. 2010.

Absurdnost trvání na přesném vzoru grafické značky „Kouření zakázáno“ podtrhuje skutečnost, že na všech místech, kde ji provozovatel bude muset umístit, bude muset umístit též další text o zákazu používání elektronických cigaret, který takto rigidně formalizován není.

Opatření obcí

Návrh obsahuje pravomoc obcí regulovat kouření také na jiném veřejně přístupném místě, je-li to nezbytné k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.

Judikatura Ústavního soudu České republiky připouští ústavní pravomoc obcí regulovat kouření na veřejných prostranstvích za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Např. publikace Furková, P., Matějková, L., Rosová, Š. Tvorba obecně závazných vyhlášek. Praktický průvodce pro obce. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 206 uvádí, že kromě možnosti regulace kouření na základě § 9a tabákového zákona je možná i regulace podle § 10 písm. a) obecního zřízení.

Vhodnější a návodnější je výslovné zakotvení pravomoci v tomto zákoně, a to nejlépe po vzoru slovenského zákona na ochranu nekuřáků, který stanoví, že obec může obecně závaznou vyhláškou omezit nebo zakázat kouření i na jiných veřejně přístupných místech.

Návrh vyžaduje, aby regulace byla nezbytná k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Neurčité a výkladově problematické omezení regulace slovem „nezbytné“ není v souladu s § 10 písm. a) obecního zřízení, které upravuje, že účelem regulace je zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (nikoli „nezbytné“).

Slovo „nezbytné“ je tedy třeba vypustit. Za úvahu stojí, zda by nebylo lepší vypustit celou pasáž „je-li to nezbytné k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku“, kterou slovenská úprava vůbec neobsahuje.

Podmínky prodeje tabákových výrobků, tabákových potřeb, bylinných výrobků určených ke kouření a elektronických cigaret

Návrh nadále umožňuje vystavování tabákových výrobků v místě prodeje.

Podle bodu 13 Pokynů týkajících se tabákové reklamy, propagace a sponzorství provádějících čl. 13 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku Česká republika má zavést komplexní zákaz vystavování a viditelnosti tabákových výrobků v místech prodeje, včetně maloobchodních prodejen a pouličních stánků. Pouze textový seznam výrobků a jejich cen, bez jakýchkoli propagačních prvků, může být dovolen.

Zákaz prodeje tabákových výrobků a souvisejících výrobků

Návrh neobsahuje zákaz „brand stretching“ ani „brand sharing“.

Podle bodů 18 až 21 Pokynů týkajících se tabákové reklamy, propagace a sponzorství ve spojení s čl. 13 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku Česká republika musí zakázat tzv. „brand stretching“ a tzv. „brand sharing“. To znamená zákaz prodeje či nabízení netabákových výrobků nebo služeb, jejichž jméno, symbol, ochranná známka, logo a obchodní označení nebo jakýkoli jiný charakteristický znak (včetně charakteristických barevných kombinací) může být spojován s tabákovým výrobkem (např. oblečení značky Marlboro Classics nebo obuv značky Camel Boots).

Prodej tabákových a souvisejících výrobků prostřednictvím prostředku komunikace na dálku

Návrh povoluje prodej tabáku přes internet, aniž by řešil tabákovou reklamu a propagaci.

Podle bodů 18 až 21 Pokynů týkajících se tabákové reklamy, propagace a sponzorství provádějících čl. 13 Rámcové úmluvy o kontrole tabáku Česká republika má zakázat internetový prodej tabákových výrobků, pokud svou podstatou zahrnuje též tabákovou reklamu a propagaci.

Evidence přestupků

Návrh mění přestupkový zákon, aniž by reflektoval jiný návrh, který jej také novelizuje.

Návrh není v souladu s aktuálně projednávaným návrhem novely zákona o přestupcích (sněmovní tisk 368: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=368). Tímto návrhem se zavádí evidence přestupků, v níž se mají evidovat též pravomocná rozhodnutí o přestupcích na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi podle § 30 přestupkového zákona. Při spáchání přestupku podle § 30 přestupkového zákona bude možné uložit též omezující opatření. Kdo bude v posledních 3 letech opakovaně pravomocně uznán vinným z přestupku podle § 30 přestupkového zákona, nesplní podmínky spolehlivosti podle přestupkového zákona.

Je nutné návrhy vzájemně harmonizovat. Vhodné bude též stanovení přísnějších sankcí v případě recidivy (totéž platí pro správní delikty).