Zákaz kuřáren v restauracích

čl. 6 odst. 1, čl. 31, čl. 35 odst. 1 Listiny

§ 8 odst. 1 písm. k) TabákZ

I. Ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Z práva na ochranu zdraví vyplývá pozitivní povinnost státu konat a chránit zdraví nejrůznějšími potřebnými opatřeními.

II. Kuřárny jsou prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako úplný zákaz kouření ve stravovacích zařízeních. Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Úplný zákaz kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak výjimečné ani v jiných zemích.

Nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 7/17

K věci: Skupina senátorů se domáhala zrušení celé řady ustanovení zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek („TabákZ“).

Ústavní soud zrušil slovo „převážně“ v ustanoveních, která zakazují prodávat tabákové výrobky, kuřácké pomůcky, bylinné výrobky určené ke kouření a elektronické cigarety a prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na akci určené převážně pro osoby mladší 18 let [§ 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d) TabákZ], a to z důvodu jeho neurčitosti. Do takto vymezené kategorie mohou spadat nejrůznější akce určené pro širokou veřejnost, u nichž „převažující“ zaměření na konkrétní věkovou skupinu nemusí být jednoznačně zřejmé. Tím vzniká pro subjekty, které by měly zájem na těchto akcích prodávat tabákové nebo obdobné výrobky nebo prodávat či podávat alkoholické nápoje, nejistota spočívající v tom, že nebudou objektivně schopny rozeznat povahu akce a svou činností se vystaví riziku spáchání přestupku, což je stav, který z ústavního hlediska nelze akceptovat. Samotný zákaz na akci určené pro osoby mladší 18 let však obstál.

Dále Ústavní soud zrušil slova „svoje nebo“ v ustanovení zakazujícím požívat alkoholické nápoje nebo užívat jiné návykové látky pro osobu, která vykonává činnost, při níž by mohla ohrozit život nebo zdraví svoje nebo jiné osoby nebo poškodit majetek, nebo ve vztahu k níž jiný právní předpis stanoví zákaz požívat alkohol nebo užívat jiné návykové látky, při výkonu této činnosti nebo před jejím vykonáváním, a to tak, aby zajistila, že tuto činnost nebude vykonávat pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky (§ 19 TabákZ), a to z důvodu rozporu s právem na ochranu soukromí. Legitimní účel tohoto ustanovení zůstane zachován, když nebude dopadat na situace, při nichž by jednotlivec v důsledku požití alkoholu nebo užití jiné návykové látky ohrožoval jen sám sebe a nikoho jiného.

Ve zbytku Ústavní soud návrh zamítnul.

Z kapacitních důvodů se v následujícím textu budeme zabývat jediným, avšak jednoznačně nejsledovanějším z napadených ustanovení: zákazem kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, s výjimkou užívání vodních dýmek [§ 8 odst. 1 písm. k) TabákZ].

Z odůvodnění: Argumenty navrhovatelky se upínají k lidské svobodě jako základní hodnotě demokratického právního státu. Základní chráněné hodnoty obsažené v úvodních ustanoveních Listiny základních práv a svobod však zákonodárce nekoncipoval jako absolutní, resp. neohraničené a jejich možné omezení předvídá sama Listina. Ochrana lidské svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Z práva na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny) vyplývá pozitivní povinnost státu konat a chránit zdraví nejrůznějšími potřebnými opatřeními.

Česká republika je smluvní stranou Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (č. 71/2012 Sb. m. s., The World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control, „FCTC“). Dle čl. 8 FCTC smluvní strany uznávají, že vědecké důkazy jednoznačně poukazují na to, že expozice tabákovému kouři způsobuje smrt, onemocnění a disabilitu. Každá smluvní strana proto přijme a zavede v oblastech spadajících podle vnitrostátních právních předpisů do její vnitrostátní jurisdikce a v ostatních oblastech svých pravomocí aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících ochranu před expozicí tabákovému kouři ve vnitřních prostorách pracovišť, ve veřejné dopravě, vnitřních prostorách veřejných míst a podle potřeby na dalších veřejných místech.

Navrhovatelka vycházela z toho, že § 8 odst. 1 písm. k) TabákZ je speciálním ustanovením k § 8 odst. 1 písm. a) TabákZ, kterým se zakazuje kouřit ve veřejnosti volně přístupném vnitřním prostoru, s výjimkou stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření. Speciální zákaz dopadající na provozovny stravovacích služeb považovala za nedůvodný a paternalistický, znemožňující zřízení kuřáren.

Zákaz kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb se dotýká významné části obyvatel tím, že je nutí přizpůsobit mu své návyky, ať už se týkají jen jich samotných, nebo přesahují do jejich sociálních vztahů. Aniž by byla zpochybňována skutečnost, že kouření má negativní vliv na zdraví, osoby dotčené tímto zákazem jej mohou vnímat jako zásah do svého životního stylu a přisuzovat mu určitou symbolickou hodnotu, pokud jde o vyjádření míry svobody jednotlivce v dnešní společnosti. V tomto směru má posuzovaný zákaz silný kulturní i společenský rozměr.

V důsledku zákazu kouření dochází k omezení autonomie vůle fyzických osob (kuřáků) v možnosti nakládat s tabákovým výrobkem a současně též k zásahu do jejich vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Tyto osoby totiž na některých místech nemohou kouřit.

Posuzovaný zákaz kouření slouží především ochraně života (čl. 6 odst. 1 Listiny) a zdraví (čl. 31 Listiny) osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech proti své vůli vystaveny tabákovému kouři. Nejde jen o zákazníky, kterým je takto umožněn v co nejširší míře přístup ke stravovacím službám, aniž by museli ohrozit své zdraví, ale také o zaměstnance ve stravování. Je zřejmé, že zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) TabákZ je způsobilý sledovaného cíle dosáhnout. Lze jej tudíž považovat za prostředek vhodný k dosažení sledovaného cíle.

V rámci posouzení proporcionality se tak Ústavní soud dále zabýval otázkou, zda jde také o prostředek, který je ve vztahu k základnímu právu, do něhož má být zasaženo, co nejvíce šetrný. Otázka tedy zní, zda bylo možné dosáhnout účelu zákonné úpravy i bez toho, aby byla možnost kouření vyloučena v celém vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb.

V případě osob nacházejících se ve vnitřním prostoru provozovny nelze požadované ochrany před pasivním kouřením dosáhnout jinak než tím, že v tomto prostoru nebude možné kouřit, nebo že dojde k rozdělení tohoto prostoru tak, aby se kouřilo jen v jeho části. Otázkou tak zůstává, zda oddělení prostoru lze považovat za řešení, které je z hlediska sledovaného cíle přinejmenším srovnatelně efektivní jako úplný zákaz kouření. Tímto oddělením nelze rozumět zřízení nové, zcela nezávislé provozovny, nýbrž vyhrazení určité části provozovny pro zákazníky, kteří chtějí kouřit. Ve své podstatě jde o to, že se v provozovně bude nacházet stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření ve smyslu § 10 TabákZ.

Takovéto řešení však není způsobilé zcela zamezit negativním účinkům kouření osob, které by tento prostor využívaly. Ani v takovémto případě nelze vyloučit, že v určité míře bude docházet k pronikání kouře do jiných prostor provozovny. Za situace, kdy v těchto prostorách bude docházet ke konzumaci jídla a pití, byť vneseného zákazníkem, si lze zároveň jen stěží představit, že by zaměstnanci alespoň příležitostně nebyli nuceni do těchto prostor vstoupit. Nejde přitom jen o úklid mimo dobu, kdy se v ní kouří. Potřeba vstoupit do těchto prostor může vyvstat například za účelem odklizení zbytků jídla a použitého nádobí, které v prostoru po sobě zákazníci zanechají a které brání využívání částí tohoto prostoru dalšími zákazníky, zamezení vzniku škody na zařízení či nutnosti řešit akutní případy, například i zdravotní, k nimž při provozu takovýchto zařízení někdy dochází [pozn. autora: potřeba vstupovat do kuřárny se netýká pouze zaměstnanců ve stravování; v kuřárně Magistrátu hlavního města Prahy se nedávno odehrál kuriózní incident, když jeden zastupitel druhého údajně napadl svým „pupkem“; primátorka se následně snažila situaci uklidnit tím, že do kuřárny poslala hlídkovat strážníky; těm nezbylo než příkaz uposlechnout].

Zdraví zaměstnanců ve stravování je v kuřárnách poškozováno i v případě, že je v nich dodržován zákaz obsluhy. Přestože totiž platí, že se v takovém prostoru zaměstnanec nesmí zdržovat při výkonu své práce v době, kdy se v něm kouří, zaměstnanec inhaluje zplodiny i tehdy, kdy už se v něm nekouří – například při úklidu této místnosti, a to i po delší době, neboť tabákový kouř přetrvává ve zdech či bytových textiliích umístěných v těchto prostorách. Na provozovatele stravovacích zařízení jsou pak kladeny vyšší nároky v tom, že musí zajistit i to, že do kuřáren nebudou vstupovat osoby mladší 18 let.

V neposlední řadě je třeba poukázat na to, že v případě obsazené nekuřácké části jsou nekuřáci nuceni využít míst v kuřácké části stravovacích zařízení. Na nekuřáky přitom nemůže být kladeno takové břemeno, aby se v případě potřeby návštěvy stravovacího zařízení museli rovněž vystavit ohrožení svého zdraví. Musejí mít naopak možnost se účastnit společenského života bez toho, aby jejich zdraví bylo ohrožováno. Na to, že v případě vyhrazených prostor pro kuřáky není zákaz kouření dodržován a nedaří se jej vynucovat, poukazuje sama navrhovatelka. Na tytéž skutečnosti poukázal i německý Spolkový ústavní soud (viz níže).

Na podporu tvrzení, že z hlediska ochrany života a zdraví zákazníků a zaměstnanců nejde o stejně účinné varianty, lze odkázat také na čl. 8 FCTC. Dle zásady č. 1 prováděcích pokynů k implementaci čl. 8 FCTC „[ú]činná opatření k zajištění ochrany před expozicí tabákovému kouři, předpokládaná čl. 8 [FCTC], vyžadují úplnou eliminaci kouření a tabákového kouře v určitém prostoru nebo prostředí, aby bylo vytvořeno 100% nekuřácké prostředí. Neexistuje bezpečná hladina expozice tabákovému kouři (...). Jiná řešení než nekuřácké prostředí, včetně větrání, filtrace vzduchu a použití prostor vyhrazených pro kuřáky (se zvláštním větráním i bez něj), se opakovaně ukázala jako neúčinná a existují nezvratné důkazy, vědecké a další, o tom, že technická řešení před expozicí tabákovému kouři neochrání.“ Dle zásady č. 3 těchto pokynů „[l]egislativa je nezbytná, aby ochránila osoby před expozicí tabákovému kouři. Nekuřácké iniciativy založené na dobrovolnosti se opakovaně ukázaly neefektivní a neposkytují dostatečnou ochranu. Za účelem efektivity by měla být legislativa jednoduchá, jasná a vynutitelná.“

V souhrnu jsou tedy kuřárny prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený zákaz. Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Ústavní soud proto neshledal, že by povolení kuřáren bylo opatřením, které by umožňovalo dosáhnout stejně efektivně cíle, jaký sleduje napadená zákonná úprava, při méně intenzivním zásahu do vlastnického práva fyzických osob dotčených zákazem kouřit ve vnitřním prostoru provozoven stravovacích služeb. Úplný zákaz kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak výjimečné ani v jiných zemích.

Omezení kuřáků v nakládání s tabákovými výrobky je omezením přiměřeným.

Kouření v provozovně stravovacích služeb není předmětem či podstatou podnikání provozovatelů těchto zařízení, a už vůbec ne ústavně chráněnou podstatou tohoto podnikání. Jedná se pouze o doprovodnou aktivitu hostů, kterou by některý provozovatel byl ochoten ve svém zařízení strpět a jiný nikoliv.

Navrhovatelka nepoukázala ani na jediné zařízení, které by muselo ukončit svou činnost nebo by se stalo nevýdělečným v důsledku zákazu kouření, a nepoukázala ani na obdobné důsledky takového zákazu, které by nastaly v zahraničí. Dle důvodové zprávy k zákonu jsou na základě studií i zahraničních zkušeností naopak očekávány vyšší zisky stravovacích zařízení z důvodu větší návštěvnosti provozoven nekuřáky, zvýšení produktivity zaměstnanců v důsledku jejich nižší nemocnosti a nižší náklady na zajištění odpovídající vzduchotechniky.

Ani veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. 5. 2017) došlo k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci.

Zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb nesporně sleduje zásadní cíle ochrany zdraví (čl. 31 Listiny), života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní ochrany dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny), zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a rovněž i významné snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví.

Zákaz kouření sleduje legitimní cíle a není svévolným zásahem do základních práv. Je ústavně konformním zásahem do práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.

Komentář: Navrhovatelka ve své argumentaci nepřiléhavě odkazovala na rozhodnutí německých ústavních soudů, které tamější úpravu zákazu kouření zrušily (zejména rozsudek Spolkového ústavního soudu ze dne 30. 7. 2008, sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317). Bylo tomu však nikoli z důvodu neústavnosti samotného zákazu kouření, ale naopak jeho výjimek, které zakládaly nerovné zacházení mezi jednotlivými provozovateli. Spolkový ústavní soud přitom opakovaně zdůraznil ústavní neproblematičnost paušálního zákazu kouření. Takový zákaz platí například v sousedním Bavorsku.

Ústavní soud dodal, že zákonodárce není zbaven prostoru pro případnou jinou regulaci kouření v provozovnách stravovacích služeb. Na druhou stranu Ústavní soud upozornil, že pokud by zákonodárce přistoupil k vymezování výjimek, čelil by nelehké situaci při hledání jejich vhodného legislativního vymezení a v konečném důsledku, tak jako tomu bylo v jednotlivých německých spolkových zemích, námitkám nerovného zacházení.

Téma bylo donedávna velmi aktuální, protože již dne 14. 2. 2018 skupina poslanců předložila návrh novely zákona č. 65/2017 Sb. (sněmovní tisk č. 87), který ke stávajícímu zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, s výjimkou užívání vodních dýmek, ale též ve vnitřním zábavním prostoru, jako je kino, divadlo, výstavní a koncertní síň a sportovní hala, a dále v jiném vnitřním prostoru po dobu pořádání kulturní a taneční akce a ve vnitřním prostoru všech typů sportovišť měl zavést několik širokých výjimek a nových povinností. Bez ohledu na přání provozovatele by se zákaz kouření automaticky nevztahoval na podniky s plochou určenou pro zákazníky do 80 m², kde se nepodává „jídlo“; ostatní podniky by mohly zřizovat nijak neoddělené a neoznačené „kuřárny“, v nichž by nesmělo „docházet k obsluze osob“; do obou těchto prostor by měly zakázán vstup osoby mladší 18 let (k tomu více viz autorův blog Tabák a právo). Nesouhlasné stanovisko vlády poslaneckému návrhu vytknulo jeho neodůvodněnost, předčasnost a řadu podstatných nedostatků právní povahy. Dne 29. 5. 2018 Poslanecká sněmovna návrh již v prvním čtení zamítla.

O zákazu kouření se debatovalo desítky let. Nejrůznější výjimky včetně stavebně oddělených prostor pro kuřáky jsme v předchozích zákonech už měli. Vyzkoušeli jsme si, že zakouřeno bylo všude, i v prostorech určených pro nekuřáky. Když byla konečně přijata fungující úprava, je namístě dát jí šanci.

Příspěvek vyšel dne 8. 6. 2018 v časopise Právní rozhledy, 2018, č. 11, s. 410.

Originální verze rozhodnutí je dostupná na stránkách Ústavního soudu.