čl. 6 odst. 1, čl. 31, čl. 35 odst. 1 Listiny
§ 8 odst. 1 písm. k) TabákZ
I. Ochrana lidské
svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život
i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Z práva na ochranu zdraví vyplývá
pozitivní povinnost státu konat a chránit zdraví nejrůznějšími potřebnými
opatřeními.
II. Kuřárny jsou
prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona
ani přibližně srovnatelně jako úplný zákaz kouření ve stravovacích zařízeních.
Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení,
kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za
nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Úplný zákaz
kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak výjimečné ani v jiných zemích.
Nález
Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 7/17
K věci: Skupina senátorů se
domáhala zrušení celé řady ustanovení zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví
před škodlivými účinky návykových látek („TabákZ“).
Ústavní
soud zrušil slovo „převážně“ v ustanoveních, která zakazují prodávat tabákové
výrobky, kuřácké pomůcky, bylinné výrobky určené ke kouření a elektronické
cigarety a prodávat nebo podávat alkoholické nápoje na akci určené převážně pro
osoby mladší 18 let [§ 3 odst. 2 písm. d), § 11 odst. 2 písm. d) TabákZ], a to z důvodu jeho neurčitosti. Do takto vymezené kategorie mohou spadat nejrůznější
akce určené pro širokou veřejnost, u nichž „převažující“ zaměření na
konkrétní věkovou skupinu nemusí být jednoznačně zřejmé. Tím vzniká pro
subjekty, které by měly zájem na těchto akcích prodávat tabákové nebo obdobné
výrobky nebo prodávat či podávat alkoholické nápoje, nejistota spočívající v tom, že nebudou objektivně schopny rozeznat povahu akce a svou činností se
vystaví riziku spáchání přestupku, což je stav, který z ústavního hlediska
nelze akceptovat. Samotný zákaz na akci určené pro osoby mladší 18 let však
obstál.
Dále
Ústavní soud zrušil slova „svoje nebo“ v ustanovení zakazujícím požívat
alkoholické nápoje nebo užívat jiné návykové látky pro osobu, která vykonává
činnost, při níž by mohla ohrozit život nebo zdraví svoje nebo jiné osoby nebo
poškodit majetek, nebo ve vztahu k níž jiný právní předpis stanoví zákaz
požívat alkohol nebo užívat jiné návykové látky, při výkonu této činnosti nebo
před jejím vykonáváním, a to tak, aby zajistila, že tuto činnost nebude
vykonávat pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky (§ 19 TabákZ), a to
z důvodu rozporu s právem na ochranu soukromí. Legitimní účel tohoto
ustanovení zůstane zachován, když nebude dopadat na situace, při nichž by
jednotlivec v důsledku požití alkoholu nebo užití jiné návykové látky ohrožoval
jen sám sebe a nikoho jiného.
Ve
zbytku Ústavní soud návrh zamítnul.
Z kapacitních
důvodů se v následujícím textu budeme zabývat jediným, avšak jednoznačně nejsledovanějším
z napadených ustanovení: zákazem kouření ve vnitřním prostoru provozovny
stravovacích služeb, s výjimkou užívání vodních dýmek [§ 8 odst. 1 písm. k)
TabákZ].
Z odůvodnění: Argumenty
navrhovatelky se upínají k lidské svobodě jako základní hodnotě demokratického
právního státu. Základní chráněné hodnoty obsažené v úvodních ustanoveních
Listiny základních práv a svobod však zákonodárce nekoncipoval jako absolutní,
resp. neohraničené a jejich možné omezení předvídá sama Listina. Ochrana lidské
svobody bez ochrany lidského života, zdraví a životního prostředí, které život
i jeho svobodu umožňuje, by postrádala smysl. Z práva na ochranu zdraví (čl. 31
Listiny) vyplývá pozitivní povinnost státu konat a chránit zdraví nejrůznějšími
potřebnými opatřeními.
Česká
republika je smluvní stranou Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (č. 71/2012 Sb. m. s., The World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control, „FCTC“).
Dle čl. 8 FCTC smluvní strany uznávají, že vědecké důkazy jednoznačně poukazují
na to, že expozice tabákovému kouři způsobuje smrt, onemocnění a disabilitu.
Každá smluvní strana proto přijme a zavede v oblastech spadajících podle
vnitrostátních právních předpisů do její vnitrostátní jurisdikce a v ostatních
oblastech svých pravomocí aktivně podpoří přijetí a zavedení účinných
legislativních, prováděcích, správních anebo dalších opatření poskytujících
ochranu před expozicí tabákovému kouři ve vnitřních prostorách pracovišť, ve
veřejné dopravě, vnitřních prostorách veřejných míst a podle potřeby na dalších
veřejných místech.
Navrhovatelka
vycházela z toho, že § 8 odst. 1 písm. k) TabákZ je speciálním ustanovením k § 8 odst. 1 písm. a) TabákZ, kterým se zakazuje kouřit ve veřejnosti volně
přístupném vnitřním prostoru, s výjimkou stavebně odděleného prostoru
vyhrazeného ke kouření. Speciální zákaz dopadající na provozovny stravovacích
služeb považovala za nedůvodný a paternalistický, znemožňující zřízení kuřáren.
Zákaz
kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb se dotýká významné
části obyvatel tím, že je nutí přizpůsobit mu své návyky, ať už se týkají jen
jich samotných, nebo přesahují do jejich sociálních vztahů. Aniž by byla
zpochybňována skutečnost, že kouření má negativní vliv na zdraví, osoby dotčené
tímto zákazem jej mohou vnímat jako zásah do svého životního stylu a přisuzovat
mu určitou symbolickou hodnotu, pokud jde o vyjádření míry svobody jednotlivce
v dnešní společnosti. V tomto směru má posuzovaný zákaz silný kulturní i společenský rozměr.
V důsledku
zákazu kouření dochází k omezení autonomie vůle fyzických osob (kuřáků) v možnosti nakládat s tabákovým výrobkem a současně též k zásahu do jejich
vlastnického práva dle čl. 11 Listiny. Tyto osoby totiž na některých místech
nemohou kouřit.
Posuzovaný
zákaz kouření slouží především ochraně života (čl. 6 odst. 1 Listiny) a zdraví (čl. 31 Listiny) osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech
proti své vůli vystaveny tabákovému kouři. Nejde jen o zákazníky, kterým je
takto umožněn v co nejširší míře přístup ke stravovacím službám, aniž by museli
ohrozit své zdraví, ale také o zaměstnance ve stravování. Je zřejmé, že zákaz
kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) TabákZ je způsobilý sledovaného cíle
dosáhnout. Lze jej tudíž považovat za prostředek vhodný k dosažení sledovaného
cíle.
V rámci posouzení proporcionality se tak Ústavní soud dále zabýval otázkou, zda
jde také o prostředek, který je ve vztahu k základnímu právu, do něhož má být
zasaženo, co nejvíce šetrný. Otázka tedy zní, zda bylo možné dosáhnout účelu
zákonné úpravy i bez toho, aby byla možnost kouření vyloučena v celém vnitřním
prostoru provozovny stravovacích služeb.
V případě osob nacházejících se ve vnitřním prostoru provozovny nelze požadované
ochrany před pasivním kouřením dosáhnout jinak než tím, že v tomto prostoru
nebude možné kouřit, nebo že dojde k rozdělení tohoto prostoru tak, aby se
kouřilo jen v jeho části. Otázkou tak zůstává, zda oddělení prostoru lze
považovat za řešení, které je z hlediska sledovaného cíle přinejmenším
srovnatelně efektivní jako úplný zákaz kouření. Tímto oddělením nelze rozumět
zřízení nové, zcela nezávislé provozovny, nýbrž vyhrazení určité části
provozovny pro zákazníky, kteří chtějí kouřit. Ve své podstatě jde o to, že se
v provozovně bude nacházet stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření ve
smyslu § 10 TabákZ.
Takovéto
řešení však není způsobilé zcela zamezit negativním účinkům kouření osob, které
by tento prostor využívaly. Ani v takovémto případě nelze vyloučit, že v určité
míře bude docházet k pronikání kouře do jiných prostor provozovny. Za situace,
kdy v těchto prostorách bude docházet ke konzumaci jídla a pití, byť vneseného
zákazníkem, si lze zároveň jen stěží představit, že by zaměstnanci alespoň
příležitostně nebyli nuceni do těchto prostor vstoupit. Nejde přitom jen o úklid mimo dobu, kdy se v ní kouří. Potřeba vstoupit do těchto prostor může
vyvstat například za účelem odklizení zbytků jídla a použitého nádobí, které v prostoru po sobě zákazníci zanechají a které brání využívání částí tohoto
prostoru dalšími zákazníky, zamezení vzniku škody na zařízení či nutnosti řešit
akutní případy, například i zdravotní, k nimž při provozu takovýchto zařízení
někdy dochází [pozn. autora: potřeba vstupovat do kuřárny se netýká pouze
zaměstnanců ve stravování; v kuřárně Magistrátu hlavního města Prahy se
nedávno odehrál kuriózní incident, když jeden zastupitel druhého údajně napadl
svým „pupkem“; primátorka se následně snažila situaci uklidnit tím, že do
kuřárny poslala hlídkovat strážníky; těm nezbylo než příkaz uposlechnout].
Zdraví
zaměstnanců ve stravování je v kuřárnách poškozováno i v případě, že je v nich
dodržován zákaz obsluhy. Přestože totiž platí, že se v takovém prostoru
zaměstnanec nesmí zdržovat při výkonu své práce v době, kdy se v něm kouří,
zaměstnanec inhaluje zplodiny i tehdy, kdy už se v něm nekouří – například při
úklidu této místnosti, a to i po delší době, neboť tabákový kouř přetrvává ve
zdech či bytových textiliích umístěných v těchto prostorách. Na provozovatele
stravovacích zařízení jsou pak kladeny vyšší nároky v tom, že musí zajistit i to, že do kuřáren nebudou vstupovat osoby mladší 18 let.
V neposlední řadě je třeba poukázat na to, že v případě obsazené nekuřácké části
jsou nekuřáci nuceni využít míst v kuřácké části stravovacích zařízení. Na
nekuřáky přitom nemůže být kladeno takové břemeno, aby se v případě potřeby
návštěvy stravovacího zařízení museli rovněž vystavit ohrožení svého zdraví. Musejí
mít naopak možnost se účastnit společenského života bez toho, aby jejich zdraví
bylo ohrožováno. Na to, že v případě vyhrazených prostor pro kuřáky není zákaz
kouření dodržován a nedaří se jej vynucovat, poukazuje sama navrhovatelka. Na
tytéž skutečnosti poukázal i německý Spolkový ústavní soud (viz níže).
Na
podporu tvrzení, že z hlediska ochrany života a zdraví zákazníků a zaměstnanců
nejde o stejně účinné varianty, lze odkázat také na čl. 8 FCTC. Dle zásady č. 1
prováděcích pokynů k implementaci čl. 8 FCTC „[ú]činná opatření k zajištění ochrany před expozicí tabákovému kouři,
předpokládaná čl. 8 [FCTC], vyžadují úplnou eliminaci kouření a tabákového
kouře v určitém prostoru nebo prostředí, aby bylo vytvořeno 100% nekuřácké
prostředí. Neexistuje bezpečná hladina expozice tabákovému kouři (...). Jiná
řešení než nekuřácké prostředí, včetně větrání, filtrace vzduchu a použití
prostor vyhrazených pro kuřáky (se zvláštním větráním i bez něj), se opakovaně
ukázala jako neúčinná a existují nezvratné důkazy, vědecké a další, o tom, že
technická řešení před expozicí tabákovému kouři neochrání.“ Dle zásady č. 3
těchto pokynů „[l]egislativa je nezbytná,
aby ochránila osoby před expozicí tabákovému kouři. Nekuřácké iniciativy
založené na dobrovolnosti se opakovaně ukázaly neefektivní a neposkytují
dostatečnou ochranu. Za účelem efektivity by měla být legislativa jednoduchá,
jasná a vynutitelná.“
V souhrnu jsou tedy kuřárny prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený
zákaz. Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích
zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za
nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Ústavní
soud proto neshledal, že by povolení kuřáren bylo opatřením, které by
umožňovalo dosáhnout stejně efektivně cíle, jaký sleduje napadená zákonná
úprava, při méně intenzivním zásahu do vlastnického práva fyzických osob
dotčených zákazem kouřit ve vnitřním prostoru provozoven stravovacích služeb.
Úplný zákaz kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak
výjimečné ani v jiných zemích.
Omezení
kuřáků v nakládání s tabákovými výrobky je omezením přiměřeným.
Kouření
v provozovně stravovacích služeb není předmětem či podstatou podnikání
provozovatelů těchto zařízení, a už vůbec ne ústavně chráněnou podstatou tohoto
podnikání. Jedná se pouze o doprovodnou aktivitu hostů, kterou by některý
provozovatel byl ochoten ve svém zařízení strpět a jiný nikoliv.
Navrhovatelka
nepoukázala ani na jediné zařízení, které by muselo ukončit svou činnost nebo by se stalo nevýdělečným v důsledku zákazu kouření, a nepoukázala ani na obdobné důsledky takového zákazu, které by
nastaly v zahraničí. Dle důvodové zprávy k zákonu jsou na základě studií i zahraničních zkušeností naopak očekávány vyšší zisky stravovacích zařízení z důvodu větší návštěvnosti provozoven nekuřáky, zvýšení produktivity zaměstnanců
v důsledku jejich nižší nemocnosti a nižší náklady na zajištění odpovídající
vzduchotechniky.
Ani
veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. 5. 2017) došlo k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních
ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři
čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této
oblasti zlepšující se tendenci.
Zákaz
kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb nesporně sleduje
zásadní cíle ochrany zdraví (čl. 31 Listiny), života (čl. 6 odst. 1 Listiny), zvláštní
ochrany dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1 Listiny),
zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) a rovněž i významné snížení
výdajů státu v oblasti zdravotnictví.
Zákaz
kouření sleduje legitimní cíle a není svévolným zásahem do základních práv. Je
ústavně konformním zásahem do práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny.
Komentář: Navrhovatelka ve
své argumentaci nepřiléhavě odkazovala na rozhodnutí německých ústavních soudů,
které tamější úpravu zákazu kouření zrušily (zejména rozsudek Spolkového
ústavního soudu ze dne 30. 7. 2008, sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317).
Bylo tomu však nikoli z důvodu neústavnosti samotného zákazu kouření, ale
naopak jeho výjimek, které zakládaly nerovné zacházení mezi jednotlivými
provozovateli. Spolkový ústavní soud přitom opakovaně zdůraznil ústavní
neproblematičnost paušálního zákazu kouření. Takový zákaz platí například
v sousedním Bavorsku.
Ústavní
soud dodal, že zákonodárce není zbaven prostoru pro případnou jinou regulaci
kouření v provozovnách stravovacích služeb. Na druhou stranu Ústavní soud
upozornil, že pokud by zákonodárce přistoupil k vymezování výjimek, čelil by
nelehké situaci při hledání jejich vhodného legislativního vymezení a v konečném důsledku, tak jako tomu bylo v jednotlivých německých spolkových
zemích, námitkám nerovného zacházení.
Téma
bylo donedávna velmi aktuální, protože již dne 14. 2. 2018 skupina poslanců
předložila návrh novely zákona č. 65/2017 Sb. (sněmovní tisk č. 87), který ke
stávajícímu zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb,
s výjimkou užívání vodních dýmek, ale též ve vnitřním zábavním prostoru, jako
je kino, divadlo, výstavní a koncertní síň a sportovní hala, a dále v jiném
vnitřním prostoru po dobu pořádání kulturní a taneční akce a ve vnitřním
prostoru všech typů sportovišť měl zavést několik širokých výjimek a nových povinností.
Bez ohledu na přání provozovatele by se zákaz kouření automaticky nevztahoval
na podniky s plochou určenou pro zákazníky do 80 m2, kde se nepodává
„jídlo“; ostatní podniky by mohly zřizovat nijak neoddělené a neoznačené „kuřárny“,
v nichž by nesmělo „docházet k obsluze osob“; do obou těchto prostor by
měly zakázán vstup osoby mladší 18 let (k tomu více viz autorův blog Tabák a právo). Nesouhlasné stanovisko vlády poslaneckému návrhu vytknulo jeho
neodůvodněnost, předčasnost a řadu podstatných nedostatků právní povahy. Dne 29. 5. 2018 Poslanecká sněmovna návrh již v prvním čtení zamítla.
O zákazu kouření se debatovalo desítky let. Nejrůznější výjimky včetně stavebně
oddělených prostor pro kuřáky jsme v předchozích zákonech už měli.
Vyzkoušeli jsme si, že zakouřeno bylo všude, i v prostorech určených pro
nekuřáky. Když byla konečně přijata fungující úprava, je namístě dát jí šanci.
Příspěvek vyšel
dne 8. 6. 2018 v časopise
Právní rozhledy, 2018, č. 11, s. 410.
Originální verze rozhodnutí
je dostupná na stránkách Ústavního
soudu.
Žádné komentáře :
Okomentovat